Mardi 13 juin dernier à Paris s’est tenue une rencontre organisée par le Cercle Colbert en partenariat avec l’Association Pour l'Achat dans les Services Publics (l’APASP) et Intercommunalités de France (ADCF), la fédération nationale des élus de l'intercommunalité, en présence notamment d’Alain Lambert, ancien ministre du budget (à l’origine la LOLF).
L’évènement était consacré aux réformes en cours depuis 2014 concernant les comptes publics des collectivités territoriales :
La M57, nouvelle instruction budgétaire et comptable des collectivités ;
Le Compte Financier Unique (CFU) ;
La certification des comptes des collectivités ;
Le nouveau régime de responsabilité financière des gestionnaires publics.
Pour mesurer la complexité de ces chantiers, rappelons que le secteur public local en France compte environ 60 000 entités juridiques, mobilisant 550 000 élus, 2,5 millions d'agents, et représente un budget de près de 280 milliards d'euros (20% des dépenses publiques françaises en 2021)(1).
Présent à l’évènement, PIM vous propose un rapide tour d’horizon de ces changements silencieux car techniques, mais dont l’impact sur l’accessibilité et la qualité de la donnée financière et comptable publique est majeur.
Les changements à l’œuvre
Une réforme : le régime d’engagement unifié de la responsabilité financière des gestionnaires publics, depuis le 1er janvier 2023
La réforme sur la responsabilité des gestionnaires publics est en vigueur depuis le 1er janvier 2023. Deux régimes d’engagement de la responsabilité financière existaient auparavant :
Celui des ordonnateurs, à savoir les exécutifs, justiciables devant la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF, 3 à 12 jugements / an) ;
Celui des comptables soumis à une responsabilité personnelle et pécuniaire au premier euro devant la Cour des comptes et les chambres régionales et territoriales des comptes.
Depuis le 1er janvier 2023, le régime spécifique des comptables disparaît au profit de la mise en place "d’un régime d’engagement unifié de la responsabilité financière des gestionnaires publics, recentré sur des fautes graves, un préjudice financier significatif et des garanties renforcées de procédure. "(2)
La grande nouveauté de la réforme réside dans le terme "gestionnaire public" qui englobe clairement le comptable, et l’ordonnateur ainsi que tous les agents publics.
Le régime est par ailleurs recentré sur des fautes graves (gestion de fait, procurer un avantage injustifié, engager une dépense sans respecter le contrôle budgétaire…), un préjudice financier notable.
Ce nouveau régime incite à développer des garanties renforcées de procédure et à mettre en place un dispositif de contrôle interne cadré et solide.
L’enjeu est donc considérable du point de vue de l’organisation interne, que les structures publiques sont invitées à réinterroger : cartographie des risques, identification des processus (achats, chaîne comptable, …), déploiement de formation et d’actions…
Une nouveauté : la nomenclature budgétaire et comptable M57, généralisée au 1er janvier 2024
Publiée en 2014, la M57 est une nouvelle nomenclature budgétaire et comptable inspirée de la comptabilité privée, destinée à s’appliquer à toutes les collectivités territoriales, ce qui la différencie de ses prédécesseures : la M14 applicable au bloc communal, la M52 applicable aux départements ou la M71 applicable aux régions.
L’ambition de la M57 est donc d’harmoniser la comptabilité des collectivités et a également pour objectif de fiabiliser les comptes, d’apporter des souplesses de gestion, simplifier sa lecture et d’en augmenter la sincérité et l’image fidèle. L’arrivée de la M57 est un des moteurs de la tendance à l’œuvre d’amélioration de la qualité comptable et financière de nos collectivités.
Si nous savons aujourd’hui que le référentiel M57 sera très prochainement généralisé à toutes les collectivités, il n’avait, à l’origine, pas été prévu d’obligation règlementaire à son application dans les celles-ci. En effet, seules les collectivités nouvellement créées devaient appliquer ce nouveau référentiel. La M57 s’applique ainsi déjà de plein droit par la loi aux collectivités territoriales uniques de Guyane, de Martinique, à la collectivité de Corse et aux métropoles.
C’est finalement la loi 21 février 2022, dite loi 3DS, qui rend obligatoire la mise en place du référentiel M57 à compter du 1er janvier 2024 pour l’ensemble des communes, EPCI, départements, régions, SDIS (3) et Centre Départemental de Gestion (4). Ce nouveau référentiel budgétaire remplacera les autres instructions budgétaires et comptables.
Une première expérimentation entre 2021 et 2023 : le Compte Financier Unique
Le CFU est une présentation des comptes des collectivités. Il a ceci de nouveau qu’il est un document commun à l’ordonnateur et au comptable public, qui se substitue donc au compte administratif et au compte de gestion produits par les collectivités pour leurs différents budgets.
Selon la DGFIP (5), le CFU présente plusieurs intérêts :
Rationaliser l’ancienne présentation en ne proposant "qu’un seul document au lieu de deux, qui étaient partiellement redondants et souvent trop volumineux" (6).
Simplifier le processus qui se réalisera de manière entièrement dématérialisée.
Favoriser la fiabilisation des comptes : "[le CFU] étant le fruit d’un travail collaboratif entre les services de la collectivité et les services du comptable public".
L’atteinte de ces objectifs sera évaluée à l’aune d’une expérimentation menée par environ 2500 collectivités, sur les exercices 2021 et 2023 (7), en trois vagues (les collectivités pouvaient rejoindre l’expérimentation en 2021, ou 2022, ou 2023).
Le CFU fait écho à la réforme du régime d’engagement unifié de la responsabilité financière des gestionnaires publics. Il en reprend les principes. Autre lien avec les réformes à l’œuvre : la M57 lui est un prérequis.
Une seconde expérimentation entre 2020 et 2022 : la certification des comptes des collectivités
La loi NOTRE du 7 aout 2015, à l’origine d’une nouvelle organisation territoriale (diminution du nombre de Région, création du statut des métropoles, création de collectivités territoriales uniques…), propose d’initier la certification des comptes publics locaux par le biais d’une expérimentation sur 25 collectivités volontaires sur les exercices 2020 à 2022. "Cette expérimentation doit permettre d’établir les conditions préalables et nécessaires à la certification des comptes du secteur public local" indique l’article 110 de la loi (8). A noter, la mise en place de la M57 était un préalable à la participation à l’expérimentation mais pas le CFU.
Cette expérimentation n’a d’autre ambition que d’appliquer un principe fondateur de notre droit, au sommet de notre hiérarchie des normes : "Les comptes des administrations publiques sont réguliers, sincères. Ils donnent une image fidèle du résultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation financière", dispose l’article 47-2 de la Constitution.
Ainsi, à l’image des sociétés remplissant certaines conditions liées à leurs tailles (9), un certain nombre d’administrations sont déjà soumises à une présentation régulière et sincère de leur compte, représentant une image fidèle de la réalité. "En 2021, les trois quarts des 1 475,6 Md€ de charges de fonctionnement des administrations publiques sont certifiés, soit par la Cour, soit par un commissaire aux comptes" selon le rapport Bilan final de l’expérimentation de la certification des comptes locaux, publié en janvier 2023, par la Cour des comptes (10).
Cette expérimentation, dont les premiers enseignements sont présentés de manière détaillée et pédagogique dans ce rapport, propose d’élargir la certification au secteur public local. Celui-ci est notable puisque "Les recettes cumulées de fonctionnement (des comptes des collectivités et de leurs budgets annexes, ndlr) représentaient près de 303 Md€ en 2021, pour un résultat net de 31 Md€."
A noter, la France ne fait pas figure d’exception en Europe comme l’illustre cette comparaison internationale avec des pays au développement économique et social de même niveau que l’hexagone, extraite du rapport. La carte ci-dessous résume ce parangonnage :
Les objectifs des réformes à l’œuvre : unifier, simplifier, fiabiliser
3 axes permettent de mettre une cohérence entre toutes les réformes :
L’unification par la mise en place d’un référentiel unique pour toutes les collectivités : un corps de règles permettant d’assurer leur unité en protégeant leur diversité. L’idée est aussi d’éviter que la multiplication des formes de collectivités territoriales entraine autant de pratiques comptables et financières différentes (diversité d’EPCI parmi lesquels la communauté de commune, la communauté d’agglomération ou la métropole ainsi que les collectivités aussi originales que complexes que sont le Grand Paris ou la Collectivité Européenne d’Alsace).
La simplification renvoie à l’enjeu d’accessibilité et de lisibilité des comptes publics par tout un chacun. L’enjeu est ici de répondre à une demande démocratique. Un citoyen, une association, un journaliste, une entreprise, une banque doit être en mesure de pouvoir accéder et comprendre comment sont utilisés les deniers publics.
Enfin et surtout, l’axe majeur de ces réformes est la fiabilisation de l’information (et non seulement de la comptabilité). Cette fiabilisation de l’information passe entre autres par la certification des comptes. A date, leur fiabilité ne dépend que de la bonne foi de ceux qui en sont à l’origine. De multiples enjeux en découlent :
- Valoriser l’image de l’action publique, grâce à la comptabilité.
- Sécurisation des projets, dans la mesure où la fiabilisation permet notamment de :
* Maitriser les risques en amont ;
* Être capable de disposer d’une vision claire de l’état de son patrimoine ;
* Pouvoir négocier sur des éléments bien plus solides avec les prêteurs.
Conclusion : vers une meilleure gestion publique
Une meilleure gestion comptable, budgétaire ou financière, entrainera une meilleure gestion tout court de nos services publics. Une meilleure gestion publique locale est donc le sceau que partagent ces quatre réformes, qui constituent une logique d’ensemble.
Par ailleurs, ces changements applicables au secteur public local, interviennent après que l’Etat a lui-même fait sa mue sur la base des dispositions de la Loi Organique relative aux Lois de Finances (LOLF), promulguée le 1er août 2001 et prémices de ce mouvement de fond. Une loi dont l’impact est aussi remarquable que son adoption à la quasi-unanimité !
Réformant l’architecture financière de l’Etat, elle a aussi mis en place la certification des comptes de l’Etat par un organisme extérieur : la Cour des comptes.
Depuis la première année de mise en œuvre de la LOLF (exercice 2006), la Cour certifie les comptes de l’Etat (les comptes de l’Etat sont certifiés avec réserve, compte tenu de la présence de quatre anomalies significatives en 2022). "Cette situation conforte la position de la France au premier plan des réformes comptables menées dans quelques États dans le monde, et fait d’elle le seul État de la zone euro dont les comptes sont certifiés par un organisme extérieur" (11). Un gage de sérieux non négligeable vis-à-vis notamment des principaux financeurs.
"Le chemin est encore long" confiait un élu lors des échanges. Car pour parvenir aux objectifs contenus dans ces différentes réformes, les collectivités doivent se réorganiser et prendre en charge des évolutions de nature structurelle et humaine :
Des outils et des méthodes : comités de pilotage de la maîtrise des risques et du contrôle interne, cartes des processus et des risques, systèmes d'information, etc devront se mettre place pour faciliter le processus de fiabilisation de l’information.
Les ressources humaines représentent un fort enjeu affirment plusieurs collectivités participant à la table ronde. Les fonctions financières sont encore peu structurées dans les petites collectivités, souvent limitées au traitement des factures. En outre, les compétences techniques requises sur certains postes sont difficiles à trouver à ce jour, compte tenu des changements récents.
Le rapport parlementaire proposant la mise en place de la LOLF était déjà très prudent dans son ambition (voté en 2001, première certification en 2006 avec des réserves). Le chemin est long mais la voie est tracée. Il s’agira avant tout de donner du sens à ces réformes techniques et du temps pour leur pleine mise en œuvre.
Auteurs : Lucie Jacquet, Olivier Tonon et Marie Xiang
(1) Panorama des Finances publiques, Administrations publiques locales (APUL), https://www.budget.gouv.fr/panorama-finances-publique/administrations-publiques-locales-apul (2) Plaquette https://www.budget.gouv.fr/documentation/file-download/16390 (3) Services Départemental d’Incendie et de Secours (4) Le référentiel m57 en bref, Collectivitéslocales.gouv.fr, https://www.collectivites-locales.gouv.fr/finances-locales/le-referentiel-m57-en-bref (5) Direction générale des Finances publiques (6) Guide du CFU, version 1.4, juin 2023, https://www.collectivites-locales.gouv.fr/files/finances-locales/Guide-du-CFU-juin-2023.pdf (7) Votée par la Loi de finance de 2019, le Gouvernement rendra un rapport au Parlement sur l’expérimentation au plus tard le 15 novembre 2023. (8) Les textes de lois résumés ci-contre : https://www.collectivites-locales.gouv.fr/finances-locales/experimentation-de-la-certification-des-comptes-des-collectivites (9) La certification est obligatoire pour les personnes morales (sociétés de type SARL, SAS, SA…) dépassant deux des trois seuils suivants : un chiffre d’affaires de plus de 8 millions d’euros (HT), un bilan supérieur à 4 millions d’euros ou cumulant plus de 50 salariés en moyenne sur l’exercice. (10) Bilan final de l’expérimentation de la certification des comptes locaux, publié en janvier 2023, https://www.ccomptes.fr/system/files/2023-02/20230105-Bilan-final-experimentation-certification-comptes-locaux_0.pdf (11) La certification des comptes de l’Etat, Repère, Budget.gouv.fr, https://www.budget.gouv.fr/reperes/comptes-de-letat/articles/la-certification-des-comptes-de-letat