La remise en cause de la production de connaissance comme fondement de la décision publique

Contexte

La production de connaissance est considérée dans l'ensemble des pays de l'OCDE comme l'une des composantes principales de l'action publique. Dans ces pays, l'approche majoritaire de la prise de décision publique suit le séquençage suivant : connaissance, réflexion, décision, action.

Mais au sein des pays développés, l'importance relative des phases du séquençage est assez différente, en fonction du pays et de la culture de la chose publique.

Depuis les travaux sur l'analyse des politiques publiques lancés dans les années 80, plusieurs écoles ont fleuri, privilégiant soit la production de connaissance de type diagnostic, soit les travaux axées sur l'évaluation des politiques publiques ; les deux approches étant bien sûr complémentaires mais chacune trouvant des échos différents dans les cultures nationales.

Après une période de croissance puis de maturité de cette production que l'on peut situer dans les Trente Glorieuses, (généralisation des analyses de problématiques par des experts, explosion des études prospectives, …) est apparu paradoxalement à partir de la fin du siècle dernier un double phénomène :

  • Un doute récurrent quant à l'efficacité réelle de la production de connaissance pour orienter la décision,

  • Une interrogation sur son appropriation par des publics « cibles » et donc sur sa capacité même à faire progresser la conscience collective sur les sujets traités.

Problématique

Ces interrogations se traduisent aujourd'hui un peu partout par une remise en cause des expertises et de ceux qui les portent, les experts. Les exemples de rapports produits restés sans suite, contradictoires, non applicables, sont très nombreux….

C'est la rationalité même de la décision publique qui est ainsi interrogée par les citoyens, même si ce mouvement se conjugue malgré tout avec une demande récurrente de ré-assurance …qui entraîne le développement des études.  Un paradoxe de plus.

Les « décideurs » publics «  de terrain » (élus locaux, responsables d'établissement publics,…) se disent pour certains dépassés par le nombre et la pluralité des supports de connaissances. Contraints par le temps, ils ne peuvent assimiler ou même être informés de l'ensemble des productions de connaissances.

Parallèlement, le séquençage traditionnel en quatre temps évoqué précédemment est malmené par les faits mais aussi par la littérature scientifique en lien avec l'action publique : la sociologie des organisations a pointé les faiblesses des « policy sciences » en s'interrogeant sur la mise en œuvre concrète des politiques et en introduisant dans l'analyse les facteurs sociologiques qui avaient été sous estimés. Ces facteurs concernent les organisations mais aussi les acteurs individuels et collectifs en interactions.

Et l'apport de la sociologie politique de l'action publique, qui insiste sur le rôle des acteurs dans leurs dimensions stratégique et cognitive, ainsi que leurs modes d'interaction, ajoute de nouvelles manières d'envisager le lien entre action et connaissances.

Ce sont des raisons qui expliquent par exemple que l'approche « design de services publics » se développe également en France, avec l'ambition de repenser la manière de rendre un service à l'usager.

Quelques exemples pour illustrer ce mouvement

  • Le Conseil général à l'égalité des territoires (CGET), issu de la fusion entre 3 organismes producteurs de données de haut niveau d'expertise qu'étaient la DATAR (Délégation interministérielle à l'aménagement territorial et à l'attractivité régionale), l'ACSE (Agence pour la cohésion et l'égalité des chances) et  le SGCIV (Secrétariat Général du Comité interministériel des villes) s'interroge actuellement sur son rôle dans cette production de connaissance et sur l'impact réel de ses travaux auprès de ses partenaires territoriaux ou nationaux mais également de la communauté scientifique.

  • Le programme Futurs Publics, piloté par le SGMAP, s'inscrit dans ces initiatives d'innovation publique. Son rôle : expérimenter et tester, « en mode laboratoire » et à petite échelle, de nouvelles solutions aux défis du service public.

Quelques pistes de réflexion générale

Face à ce constat d'inadéquation croissante entre une « production » et son « marché », deux pistes de solution peuvent être envisagées pour repenser le lien entre production de connaissances et conception d'action publique : faire évoluer l'offre de connaissance (le « produit ») et/ou interroger la demande de connaissance (la demande).

1.       Travailler sur l'offre de connaissance peut signifier :  

  • Améliorer le système de production de connaissance,

  • Mieux identifier les besoins,

  • Organiser différemment des conditions de commande,

  • Veiller d'abord aux conditions d'appropriation des études par les décideurs ou les équipes opérationnelles,

  • Investiguer de nouvelles manières de produire la connaissance (transdisciplinarité, apports de nouvelles disciplines (sciences cognitives, design,…), approches numériques, modes participatifs ou délibératifs,… 

2.       Interroger la demande même de connaissance peut se décliner ainsi :

  • Savoir ce que tente de pallier cet apport de connaissances,

  • Caractériser le manque d'informations ressenti qui serait bloquant dans le processus d'action publique / prise de décision publique,

  • Investiguer le lien entre « connaissances » et outils de gouvernement et de conduite de politiques publiques.

Cette démarche est d'autant plus valide que les organisations publiques sont entrées dans l'ère du « big data » avec un enjeu fort de management de la connaissance  (KM pour « knowledge management ») et de mise à disposition de la bonne information sous la bonne forme au bon acteur.

 

Quelles conséquences pour les producteurs de données et de connaissance ?

Notons d'abord que de très nombreux acteurs se placent en posture de « producteurs de connaissance » :

  • Les « think tanks » se développent de plus en plus en France et produisent régulièrement des analyses pertinentes voire iconoclastes qui font quelquefois mouche et qui influencent l'action publique

  • Plusieurs structures nationales (type INSEE) sont des producteurs réguliers de connaissance sur les mêmes thèmes et pour les mêmes publics que le CGET

  • Les bureaux d'études, les cabinets de conseil produisent aussi de la connaissance, soit en accès libre dans des activités d'études expertes, soit dans le cadre de marchés pour des entreprises et/ou des acteurs publics,

  • Les instituts de recherche, les universitaires sont des acteurs phares de la production de « nouvelles connaissances »

  • Enfin les collectivités locales elles-mêmes sont aujourd'hui déjà et de plus en plus demain des sources importantes de données, voire de connaissance.

Il nous semble aujourd'hui impératif que ces producteurs de données et de connaissances s'interrogent sur leur cœur de métier…

  • Quels sont les besoins de leurs publics cibles ?

  • Sont-ils identifiés auprès d'eux comme principal fournisseur ?

  • Quel usage de leurs productions ont-ils faits jusqu'ici ?

…afin d'envisager de se différencier en faisant évoluer leur offre de connaissance :

  • Comment mieux répondre aux demandes ?

  • Quelles segmentations stratégiques de l'offre, du produit ?

  • Quelle forme donner à la production de connaissance ?

  • Le rapport est-il « fini » ? Sommes-nous passé à l'ère de l'outil ?/de l'application ?

  • Comment gagner en visibilité sur la mise en œuvre des politiques publiques portées ?

  • Comment garantir au mieux dans le processus-même de production de connaissance de « l'utilité » de la production et de son appropriation par des « publics cibles ? »

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